洶涌民意之下，在深圳暫避了幾天風頭的“惡導游”阿珍7月27日回到了香港，通過傳媒公開向內地游客和香港市民道歉。香港長期實施自由經(jīng)濟政策，政府嚴守底線，除非形勢緊急，不會介入或者干涉市場的定價行為。因此，可以大膽推測，特區(qū)政府不會去規(guī)制旅行社的“定價”，而是會讓市場去自發(fā)調節(jié)，優(yōu)勝劣汰。但同時會嚴格規(guī)范旅行社的“行為”，明文規(guī)定其不能做的事情并設定法律責任。
最近的香港導游強制購物事件，自從“阿珍辱罵內地游客”的視頻上傳到網(wǎng)絡，就如同平靜的池塘丟下一塊巨石，點燃了網(wǎng)民火熱的情緒。內地從南到北的十多家媒體異口同聲，口誅筆伐；國家旅游局也很少見地發(fā)出了旅游警示；絕大多數(shù)民眾都將矛頭對準了“阿珍”。就連香港的主流媒體，也以“阿珍”為恥，認為這一事件使香港蒙羞。
洶涌民意之下，在深圳暫避了幾天風頭的阿珍7月27日回到了香港，通過傳媒公開向內地游客和香港市民道歉。阿珍的行徑固然讓人氣憤，也必須承擔相應的責任；但把怒氣都撒在阿珍身上又是否客觀、公平呢？是的，在內地游客的眼中，阿珍是個惡導游；但在家人和朋友眼中，阿珍又是一個可憐的單親母親，是一個孤立無援、辛苦打拼的新移民；而在整個旅游產(chǎn)業(yè)鏈中，阿珍又處在最底層，不僅沒有底薪，還要向旅行社交納不菲的費用，只能靠購物回扣和游客小費來過生活。
其實，強制購物已經(jīng)成為旅游業(yè)的一個“潛規(guī)則”，不僅是在香港，在內地的不少地方也是大行其道。我們與其情緒化地將矛頭對準“阿珍”，不如理性、深刻地檢討一下兩地的旅游監(jiān)管制度，看看問題出在哪里，再尋求治理之道。
罪魁禍首“零團費”
“阿珍事件”發(fā)生后，各個方面都將矛頭指向了“零團費”。旅游發(fā)展局資料顯示，目前只有15%的內地訪港團，是參加團費合理及品質有一定保障的優(yōu)質誠信游，其余85%都是參加低團費的旅行團來港。不少低價團的團費連支付機票、酒店的費用都不夠，但香港旅行社卻樂此不疲地接待這些旅游團，甚至愿意支付“人頭費”接團，原因就是可以將旅客帶到指定購物點購物，賺回相當數(shù)量的傭金。部分旅行社為避免因旅客購物消費不足而虧本，更將風險轉嫁至導游身上，要求導游墊付多方面的費用，或令導游以旅客購物來回扣支薪等；而導游往往因議價能力低，只好接受這些不合理條件。但此舉卻令導游有很大的誘因要求旅客增加購物，成為不斷發(fā)生沖突的導火線。總之，“零團費”這種以“回扣”為主的經(jīng)營模式，形成了旅行社、導游向旅客施壓購物的惡性循環(huán)。導游和旅行社失去了為旅客提供旅游服務的角色，淪為替店鋪提供客源的代理，有違行業(yè)的基本操守。
立法能夠管住“零團費”嗎
特區(qū)政府商務及經(jīng)濟發(fā)展局局長劉吳惠蘭宣布，特區(qū)政府與旅游業(yè)議會已成立專責小組，重點研究“零團費”及導游服務規(guī)管事宜，9月底前完成報告并提出解決問題的建議。有不少人士建議，既然“零團費”是導致強制購物的重要原因，就應當立法嚴禁“零團費”。那么，是不是通過立法禁止就能管得住“零團費”呢？
出現(xiàn)“零團費”的根本原因，不在于充滿誘惑和技巧的營銷手段，而是客觀存在的市場需求。內地是一個龐大的游客市場，當然也有不同的層次和需求。既有少部分注重休閑、旅游品質的高收入群體，也有大量熱衷觀光、購物的中低收入群體。針對前者，“零團費”乃至“負團費”是打動不了的，他們只會選擇自由行或者高品質的“純玩團”；只有后者，才是“零團費”、“低團費”的目標群體，他們的收入并沒有高到隨心所欲，但又很想出來游玩；所以只要價格有吸引力，哪怕行程中安排購物等非旅游項目，也會欣然接受。因此，“零團費”、“低團費”并不是通過簡單的立法就能徹底禁止的，因為這不僅是一種營銷模式，也有現(xiàn)實的市場需求。內地的《旅行社管理條例》明文規(guī)定，嚴格禁止旅行社低于成本報價，但“零團費”、“低團費”仍然是屢禁不止，就是這個原因。即使香港也立法規(guī)管“零團費”、“低團費”，這種行銷手段還會通過折扣、返點、贈送禮品等形式變相出現(xiàn)，最終還是治標不治本。
真正需要監(jiān)管的，恰恰不是“零團費”、“低團費”這一形式，而是其實質內容。換句話說，旅游政策應當允許“零團費”、“低團費”的存在，滿足市場的客觀需求，但要從制度上明確，旅行社可以在雙方合意的前提下安排購物行程，通過向零售商收取“人頭費”的形式來彌補虧損甚至達到盈利，但要嚴禁給游客設定購物總額、向游客強制推銷商品。如果旅行社和導游按照游客的購物金額向零售商收取“回扣”，應當將其視為一種變相的腐敗行為，有關反腐機構就應當及時跟進。
香港長期實施放任、不干涉的自由經(jīng)濟政策，政府嚴守底線，除非形勢緊急，不會介入或者干涉市場的定價行為。這一點也與內地有所不同。因此，可以大膽推測，特區(qū)政府不會去規(guī)制旅行社的“定價”，而是會讓市場去自發(fā)調節(jié)，實現(xiàn)自由競爭，優(yōu)勝劣汰。同時，會嚴格規(guī)范旅行社的“行為”，明文規(guī)定其不能做的事情并設定法律責任。其實，政府需要做的，就是當好“守夜人”，加強消費宣傳與指導，針對存在的消費欺詐和陷阱，及時發(fā)出消費警示；對發(fā)生的消費糾紛，一方面依法嚴厲追究違法責任，另一方面提供公平合理的救濟機制和調處機制。
監(jiān)管模式要不要改進
“阿珍事件”發(fā)生后，很多人都質疑香港的旅游監(jiān)管體制，認為該事件絕非僅僅由個別從業(yè)人員的操守引起，要徹底解決問題，就必須正本清源，改革監(jiān)管體制。
目前香港有三大機構涉及旅游業(yè)，第一家是官方的旅游事務署，隸屬于特區(qū)政府商務及經(jīng)濟發(fā)展局，負責旅游設施及政策事務；第二家是半官方的旅游發(fā)展局，負責宣傳推廣；但是，最關鍵的監(jiān)管工作卻落在了由業(yè)界組成的行業(yè)自律組織“旅游業(yè)議會”身上。
以前常說，具有官方背景的行業(yè)協(xié)會，脫離不了“二政府”的影子，仍然是用行政的方式來管行業(yè)，起不到服務和自律的作用。但是，真正獨立的行業(yè)協(xié)會，在沒有監(jiān)督時卻很有可能蛻化為另一個利益集團，只顧短期利益不管長遠發(fā)展，疏于監(jiān)管，不管自律。“旅游業(yè)議會”就是一個很典型的例子，其成員本來就是香港各大旅行社，讓自己人來管自己人，都不愿意下重手去處罰，又怎么能管得好呢？
此外，香港大部分導游都沒有固定工資，部分人還要貼錢向旅行社“購買”內地入境團，各界一直呼吁為導游設定固定底薪制度，但在旅游業(yè)界的抵制下，最后不了了之。由此可見，在涉及各大旅行社利益時，作為自律行業(yè)組織的“旅游業(yè)議會”根本沒有發(fā)揮應有的作用。
因此，“阿珍事件”的出現(xiàn)，與香港的旅游監(jiān)管體制也有一定的關系。“旅游業(yè)議會”名為行業(yè)自律組織，實則是各大旅行社利益的代言人，不敢管也管不好；特區(qū)政府的旅游機構只管制定政策和負責推廣，沒有行使起必要的監(jiān)管職權；這才導致了強制購物事件屢屢出現(xiàn)，得不到根本解決。
跨境合作乃是關鍵
講一句公道話，“阿珍事件”的出現(xiàn)，板子也不能全打在香港身上。因為大多數(shù)內地游客都是在本地報團后才到香港旅游的。因此，雖然出現(xiàn)問題的是香港旅行社，但也不能忽視對作為“發(fā)包方”或者“委托方”的內地旅行社的監(jiān)管。這些內地旅行社，是否與游客簽訂了基于雙方合意的合同，合同是否有格式條款，有沒有向游客提前告知購物安排，接團的香港旅行社及其導游是否有合法的資質和良好的信譽，都應當進入內地旅游監(jiān)管者的視野。如果內地旅行社用低于成本的價格甚至是“零團費”、“負團費”來招徠游客，破壞市場競爭秩序，更應當依照反壟斷法和反不正當競爭法予以嚴懲。香港與內地還要建立信息通報機制，香港應當及時向內地有關部門通報被取消資質或者投訴率較高的旅行社名稱，通過內地有關部門公示消息，提醒內地旅行社謹慎選擇合作伙伴；內地也應及時向香港的有關機構通報違法的旅行社名稱，香港的行業(yè)自律機構應當發(fā)揮作用，及時制止業(yè)內旅行社與違法的內地旅行社合作。
“名聲口碑”最重要
香港雖有天然良港，但地方卻很小，也沒有什么自然資源。香港之所以能夠成為世界矚目的城市，絕對離不開幾十年里打拼出來的“名聲”和“口碑”�？梢哉f，“名聲”和“口碑”是香港的金字招牌，是最重要的資源，需要好好珍惜和善加維護。
正因為物美價廉、服務熱情，加上免稅港的優(yōu)勢，才使得香港贏得“購物天堂”的美譽，吸引了大量游客。時至今日，旅游業(yè)已成為香港經(jīng)濟重要支柱，關系到旅游、零售、飲食、娛樂多個勞動密集型行業(yè)，不僅給香港帶來了豐厚的商機，也給市民提供了大量就業(yè)機會。與旅游相關的收入已占香港本地生產(chǎn)總值的十分之一，可以說是舉足輕重。
因此，香港如果不能妥善處理好“阿珍事件”，并以此為契機檢討旅游監(jiān)管體制，清理整頓好旅游行業(yè)，而是放任害群之馬繼續(xù)損害香港旅游業(yè)的美譽，必然會喪失內地這個全世界都矚目的大市場，也會讓“購物天堂”、“旅游勝地”的好名聲一落千丈，最終影響的是香港全體市民的福祉。
筆者的香港朋友Michael在博客上留言說：“網(wǎng)上流傳謾罵內地旅客和強迫他們購物的女導游，并不代表我們香港人。我們決不能姑息這些絕對少數(shù)的害群之馬，破壞我們幾十年辛苦建立的“旅游天堂”形象。歡迎各位繼續(xù)來香港玩；如果我有空，可以當你們稱職的導游！”這也代表了大多數(shù)香港市民的心聲了吧！
(《華東法律評論》編輯、清華大學法學院博士生 胡健)