本報記者 王怡波
12月13日，廈門網(wǎng)重點欄目“廈門網(wǎng)眼”做的關于鄭幼卿和國泰醫(yī)院的專題。 網(wǎng)絡截圖
自今年7月4日福建廈門市衛(wèi)生局正式吊銷廈門國泰婦產(chǎn)醫(yī)院(以下簡稱“國泰醫(yī)院”)的執(zhí)業(yè)許可證以來，廈門市政府有關部門先后發(fā)布了“停止執(zhí)行具體行政行為通知書”和“行政復議決定書”，最終使國泰醫(yī)院起死回生。這兩份行政決定書究竟是否合法合理？
對此，12月10日，行政法專家、清華大學法學院副教授田思源向中國青年報記者進行了詳細解釋，他表示，該決定存在多處不合法的地方。
一般來說，公共利益不是指經(jīng)濟損失
7月4日，廈門市衛(wèi)生局向國泰醫(yī)院下發(fā)“行政處罰決定書”(廈衛(wèi)醫(yī)[2011]004號)，根據(jù)調(diào)查事實，對國泰醫(yī)院作出4項行政處罰：警告；罰款；吊銷《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》；吊銷計劃生育技術服務執(zhí)業(yè)資格。處罰決定明確要求，如不服處罰決定，可申請行政復議或者向法院起訴，“但不得停止執(zhí)行本處罰決定”。
接到通知后，國泰醫(yī)院雖申請行政復議，但并未停止營業(yè)。“處罰一下達，應該立即生效，國泰醫(yī)院當天已收到行政處罰的決定，就不能執(zhí)業(yè)了。”田思源分析。
7月20日，廈門市政府下發(fā)“停止執(zhí)行具體行政行為通知書”(廈府行復停[2011]1號)，宣布自即日起至作出行政復議決定之日，停止執(zhí)行吊銷《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》這一具體行政行為。
“停止執(zhí)行有這樣的一個說法，但它有一個前提：當事人提起行政復議或者行政訴訟，在行政復議和訴訟的這個期間，可能會有停止執(zhí)行的情況。”田思源告訴記者，停止執(zhí)行還有一定的條件，要由行政復議機關或者法院來決定要不要停止執(zhí)行。
田思源說，雖然處罰決定書里說了“不得停止執(zhí)行”，但遇到特殊情況，還是可以停止執(zhí)行的。“這種特殊情況就由復議機關來判斷了。復議機關如果認為，執(zhí)行會對社會公共利益產(chǎn)生重大的危害，可以停止執(zhí)行”。
然而，廈門市政府的“停止執(zhí)行具體行政行為通知書”里提到的停止執(zhí)行理由，是“可能會造成不可挽回的經(jīng)濟損失和社會矛盾等”。這是否符合停止執(zhí)行的“特殊情況”呢？經(jīng)濟損失是否屬于公共利益呢？
對此，田思源表示，在這一點上，“如果復議機關認為這個涉及到社會穩(wěn)定，那就會認為這是公共利益。但是我們一般講的公共利益，不是指這個”。
適用法律錯誤
田思源告訴記者，廈門市10月8日正式下發(fā)的關于國泰醫(yī)院的“行政復議決定書”(廈府行復[2011]57號，以下簡稱“復議決定書”)，存在適用法律上的錯誤。
在復議決定書中，廈門市政府復議機關認為，被申請人(廈門市衛(wèi)生局——記者注)依據(jù)相關法律作出行政處罰決定，“認定事實清楚”。
但同時，復議機關認為，衛(wèi)生部衛(wèi)政法發(fā)[2006]237號《關于實施吊銷〈醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證〉有關問題的批復》中規(guī)定：“對醫(yī)療機構(gòu)診療活動超出登記范圍或者使用非衛(wèi)生技術人員從事醫(yī)療衛(wèi)生技術工作情節(jié)嚴重的，衛(wèi)生行政部門可以根據(jù)實際情況吊銷醫(yī)療機構(gòu)相關診療科目的執(zhí)業(yè)許可。”
因此，復議機關“綜合考慮申請人(國泰醫(yī)院——記者注)的違法事實、性質(zhì)、情節(jié)和社會危害程度等因素，根據(jù)處罰與教育相結(jié)合以及過罰相當?shù)脑瓌t，保留申請人的《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》、給予申請人吊銷計劃生育服務執(zhí)業(yè)資格等行政處罰較為適當合理”。
“衛(wèi)生部的一個批復是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，層次很低。用這樣一個文件來反駁上位法的規(guī)定，那肯定不行。這適用的法律是錯誤的。”田思源告訴記者。
田思源說，最關鍵的在于行政復議機關認定的事實，與廈門市衛(wèi)生局行政處罰決定中認定的事實一致。而根據(jù)《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》及其實施細則，認定事實中僅“跨登記范圍執(zhí)業(yè)(跨科)違法所得達40多萬元和使用非衛(wèi)生技術人員9名”這兩條，每一條都足以吊銷其《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》。
“認定事實跟原來是一樣的，那就是說認為原來的處罰重了，所以改了。但事實沒變，為什么認為處罰重了呢，那就是適用的法律變了。但這回適用的法律變了，是用下位法來抵抗上位法，而且還只是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，根本就不算法。這樣的話，適用法律是有問題的。”田思源分析說。
廈門市衛(wèi)生監(jiān)督所監(jiān)督員鄭幼卿告訴記者，退一步說，即便根據(jù)衛(wèi)生部的批復，那也應該吊銷其相關科室的執(zhí)業(yè)資格，即涉案科室：跨科的相關科室為檢驗科、麻醉科；聘非衛(wèi)生技術人員的相關科室為婦科、放射科和麻醉科。而復議決定并沒有吊銷以上科室的執(zhí)業(yè)資格。
罰款不能替代警告
廈門市政府的行政復議決定中還撤銷了對國泰醫(yī)院的警告處罰。其依據(jù)是：“警告適用于輕微違法行為，被申請人(廈門市衛(wèi)生局——記者注)作出的行政處罰決定在對申請人予以罰款等行政處罰的同時，給予警告，不符合合并處罰原則。”
“這肯定是不正常的。他們相互之間是不能代替、不能吸收的。”田思源告訴記者，罰款和警告是兩種不同性質(zhì)的處罰，警告是聲譽罰，罰款屬于財產(chǎn)罰，“不能說罰款了，就把那個警告吸收了”。
田思源認為，如果國泰醫(yī)院被吊銷執(zhí)業(yè)許可證的話，那認為警告沒有意義還可以理解。“因為這企業(yè)都沒了，吊銷許可證它都不能營業(yè)了，就不存在對它警告的事兒了。但是，罰款不能吸收警告，即便警告是比較輕的，也不能被取代”。
依法行政與維穩(wěn)如何統(tǒng)一
在廈門市政府的“停止執(zhí)行具體行政行為通知書”的抄送欄里，明確地寫著要抄送給“廈門市信訪局”，而據(jù)內(nèi)部人士透露，在行政復議的過程中以及對行政復議的重新審查中，都有信訪局的官員參加。信訪局和行政復議機關是什么關系？對于行政復議來說，維穩(wěn)又處于什么樣的地位？
田思源告訴記者，現(xiàn)在整個行政復議的工作，維穩(wěn)是一個重要的考慮。行政復議有維穩(wěn)、解決社會糾紛和矛盾的“政治任務”。
基于此，地方政府在進行行政復議工作的時候，也往往有維穩(wěn)的考慮。“但從依法行政的角度來說，這是沒有依據(jù)的。”田思源表示。
12月12日，廈門市副市長臧杰斌便告訴中國青年報記者：“你千萬不要(以為)，我們是為了維護社會穩(wěn)定要犧牲法律、犧牲正義，沒有這個。因為法律和維護社會穩(wěn)定是統(tǒng)一的。”
法制局拒將案件提交復議委員會
田思源介紹，現(xiàn)在，部分地區(qū)在嘗試行政復議改革，建立統(tǒng)一的行政復議委員會，也是出于這樣的考慮。“要讓大家更多地提出行政復議，大家不復議，就會產(chǎn)生對抗。”田思源分析，“為什么不復議？因為大家不信任行政復議機關，這樣不行。那就搞一個行政復議委員會，中立一點，吸收政府之外的人來參加。”
“這也是現(xiàn)在行政復議改革的一個核心，就是解決社會矛盾，和諧社會關系。”田思源說。
廈門就是行政復議改革的一個試點城市。2011年2月22日，廈門市政府印發(fā)了《關于成立廈門市人民政府行政復議委員會的通知》(廈府辦〔2011〕26號)，正式成立行政復議委員會，委員會辦公室設在廈門市法制局。自今年3月起，廈門市開始實施行政復議相對集中審理體制。
根據(jù)有關規(guī)定，一般性行政復議案件由廈門行政復議委員會辦公室審理，重大、疑難、復雜的行政復議案件，則由行政復議委員會辦公室在提出案件初審意見的基礎上，提請行政復議委員會案件進行審議。
“國泰醫(yī)院的案子無疑屬于復雜的行政復議案件。”鄭幼卿認為，因為案情復雜，該案還曾延長了一個月的行政復議時限，根據(jù)相關規(guī)定，這一案件應提請行政復議委員會審議。
在廈門市法制局向鄭幼卿等執(zhí)法人員通報國泰醫(yī)院案件復議的初步意見時，廈門市衛(wèi)生局曾正式建議該案應提交市復議委員會討論，但遭到拒絕。
本報北京12月13日電
