拆遷困局正解何在？

　　根治惡性拆遷，不能僅僅寄望于一部行政法規

　　【導 讀】

　　12月30日，2010年倒數第二天，國有土地上房屋征收與補償條例結束了第二次公開征求意見。在中國立法史上，一部行政法規制定時兩次公開征求意見，實屬罕見。    

　　國務院法制辦網站顯示，半個月間有10429人次對這部條例第二次征求意見稿(下稱第二稿)提出了意見，關注度之高可見一斑。

　　從2010年1月該條例首次公開征求意見至今，惡性拆遷并未有所改觀，個別地方甚至呈現出與新條例出臺賽跑之勢：連云港強拆、宜黃強拆、北海強拆……一件件案例通過媒體的傳播，挑動著人們的神經。

　　當下，社會各界關心新條例何時才能頒布生效，新的修改能在多大程度上破解拆遷難題；公眾則更加關注，為徹底根治惡性拆遷，除了出臺新法規，在制度層面還需要哪些努力。

　　司法強拆隱憂：法院成為“拆遷公司”？

　　用司法強拆取代行政強拆被普遍認為是征收補償條例第二稿的一個亮點。第二稿規定：被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，又不履行補償決定的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。

　　而根據現行拆遷條例，拆遷人與被拆遷人達不成拆償安置協議的，由拆遷管理部門裁決。被拆遷人在裁定的期限內未搬遷的，由政府責成有關部門強拆，或者申請法院強拆。實踐中，行政強拆雖然不多，但引發嚴重后果的惡性事件大都與此有關。這正是現行拆遷規則廣受詬病之處——政府既當“裁判員”，又當“運動員”。

　　“不讓利益直接相關方成為強拆的一方，本身就是一個進步。”中國人民大學法學院副院長王軼對第二稿的上述改動表示贊同。他說：“由一個本來是置身事外的機構來具體實施強制搬遷，對緩解緊張關系會有積極作用。”

　　北京大學法學院副院長沈巋進一步強調，強拆權轉移給法院以后，要注意防止“政府一申請、法院就強拆”。

　　他的擔心并非沒有理由。2004年前后，一些地方利用拆遷條例和有關司法解釋不一致之處，在達不成補償協議的情況下向法院申請“先予執行”，導致一些房屋在判決之前就被拆毀，引發被拆遷人不滿。2005年8月，最高人民法院發布新的司法解釋，規定當事人就補償安置爭議提起民事訴訟的，法院不予受理，而應按照拆遷條例向有關部門申請裁決，才堵住了“未判先拆”的通路。

　　那么，新的制度安排會不會把法院變成“拆遷公司”？一位不愿具名的基層法院執行局局長表達了自己的憂慮。在他看來，第二稿的相關規定等于“把法院和法官推到拆遷第一線，我們壓力很大”。

　　北京大學法學院教授姜明安、張千帆等學者在提交國務院法制辦的最新修改意見中提出，新條例應建立司法強拆的“裁執分離”制度，明確由法院作出裁定以后，由政府組織實施具體的強拆，從而保證法院不至于成為“拆遷公司”。如果被拆遷人對裁決不服，還可以繼續提出申訴。

　　征收補償程序：公眾參與“走過場”？

　　在拆遷中，征收范圍的確定即公共利益的界定始終是繞不開的話題。

　　征收補償條例第二稿提出，為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定。

　　北京大學法學院副院長王錫鋅認為，如此規定實際上把商業開發融入其中，使得公共利益與商業利益的界限完全消失。他建議增加排除性條款，即凡是商業開發都不屬于公共利益。

　　由于公共利益難以準確界定，設計一套完善的征收補償程序來保障充分討論進而達成共識就顯得非常關鍵。征收補償條例第一稿曾規定，危舊房改造需經90%被征收人同意、補償方案需征得2/3以上被征收人的同意、補償協議簽約率達到2/3以上方可生效。這些被認為在征收過程中加大公眾參與力度的條款，在第二稿中已經刪去。

　　此外，第一稿還規定，縣級以上地方政府應當將房屋征收目的、房屋征收范圍、實施時間等事項予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求被征收人、公眾和專家意見。但在第二稿中，有關聽證會、論證會的內容已去掉。

　　取而代之的是，第二稿明確，保障性安居工程建設、舊城區改建應當納入市、縣級政府國民經濟和社會發展年度計劃。根據我國法律，國民經濟和社會發展計劃都須經當地人大審議通過，這意味著人大對征收的監督得到強化。

　　“人大代表對于舊城改造不一定有直接利益，不一定能很好地反映被征收人的意愿。”姜明安明確指出。

　　也有學者認為，第二稿沒有對公眾參與的具體形式作出規定，可能導致現實中無論征收決定的影響如何，一概采取公開征求意見的方式。單一的公開征求意見不利于被征收人有效表達自身訴求，也難以真正體現決策民主原則，容易使公眾參與淪為“走過場”。

　　“如果沒有公眾參與，怎么能反映征收目的是否是為了滿足公共利益？”沈巋重申，危舊房改造應滿足90%以上住戶同意或者2/3以上住戶同意的條款應該恢復，因為舊房改造不僅涉及單個的被征收人，而且涉及整個地方，應當讓住戶普遍參與進來。