《禁止濫用市場支配地位行為規定》解讀
2023-03-24 市說新語 點擊：次
為貫徹落實新修改的《中華人民共和國反壟斷法》（以下稱《反壟斷法》），加強和改進反壟斷監管執法，有效預防和制止濫用市場支配地位行為，市場監管總局對《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》（市場監管總局11號令，以下簡稱《暫行規定》）進行修訂。為更好落實新修訂的《禁止濫用市場支配地位規定》（市場監管總局66號令，以下簡稱《規定》），現解讀如下：
一、修訂背景
《反壟斷法》實施以來，反壟斷執法機構共依法查處濫用市場支配地位案件100件，罰沒金額295.3億元，其中2018年機構改革以來查處47件，罰沒金額226.7億元，對保護市場公平競爭，維護消費者利益和社會公共利益，推動建設高標準市場體系，促進高質量發展發揮了重要作用。隨著我國經濟快速發展和反壟斷工作持續深入推進，執法中也存在濫用市場支配地位行為認定標準需要健全和細化、平臺經濟領域適用規則需要進一步明確、調查程序需要完善等問題。為貫徹落實黨中央、國務院關于強化反壟斷、深入推進公平競爭政策實施的重大決策部署，貫徹實施新《反壟斷法》，有必要對《暫行規定》進行修訂，適應新時代反壟斷監管新形勢新任務新要求，強化濫用市場支配地位反壟斷制度供給。
一是落實新《反壟斷法》要求，完善公平競爭制度體系的迫切需要。習近平總書記在黨的二十大報告中強調，要完善公平競爭等市場經濟基礎制度，加強反壟斷，破除地方保護和行政性壟斷。新《反壟斷法》對“濫用市場支配地位”相關制度進行了完善，明確反壟斷制度規則在平臺經濟領域的適用，并對調查程序、法律責任等作出修改。為此，需要盡快對《暫行規定》進行修訂，落實新《反壟斷法》精神和制度要求，加快完善公平競爭規則體系，強化反壟斷監管執法，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境，更好適應高質量發展新要求。
二是強化制度支撐保障，加快建設全國統一大市場的必然要求。2022年4月，中共中央、國務院印發了《關于加快建設全國統一大市場的意見》，對著力強化反壟斷，完善壟斷行為認定法律規則提出明確要求。加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場，需要加強濫用市場支配地位監管執法，打通制約經濟循環的壟斷堵點，更好促進商品要素資源有序流動，有必要修訂《暫行規定》，進一步統一反壟斷制度規則，營造更加公開透明可預期的制度環境，保障各類經營主體公平參與市場競爭，暢通高效的國內大循環，構建繁榮的國內大市場。
三是完善高質量規則供給，持續提升反壟斷監管效能的重要途徑。《暫行規定》作為《反壟斷法》的配套規章，自2019年9月1日實施以來，實現了濫用市場支配地位執法的統一化和制度化，對于規范和保障反壟斷監管執法，有效引導經營者依法合規經營發揮了重要作用。修訂《暫行規定》有利于強化高質量反壟斷監管制度規則供給，不斷提升反壟斷執法的法治化規范化水平，進一步提高執法透明度和可預見性，增強監管前瞻性，強化企業公平競爭合規意識和能力，持續提升反壟斷監管效能。
二、基本原則
市場監管總局堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面學習貫徹落實黨的二十大精神，著眼于加強和改進濫用市場支配地位行為執法、保護市場公平競爭和維護消費者利益，解決濫用市場支配地位行為執法突出問題，既做好與上位法銜接，又保持制度延續性，更好推進反壟斷監管執法在法治軌道上運行。此次修訂主要堅持以下原則：
（一）牢牢把握《反壟斷法》修法精神。深刻領會新《反壟斷法》的修法精神和基本原則，準確把握濫用市場支配地位制度修改的重點方向和主要內容，根據平臺經濟領域競爭方式和特點，結合反壟斷監管執法實踐新要求，完善平臺經濟領域濫用市場支配地位行為規制規則，進一步增強相關制度的科學性有效性，提升常態化監管水平。
（二）聚焦持續健全實體規定。深入總結近年來濫用市場支配地位反壟斷監管執法實踐，全面吸收相關反壟斷指南立法經驗，將成熟經驗制度化法治化，有針對性地健全完善濫用市場支配地位行為分析認定等制度，增強規則的確定性適用性，更好服務監管執法實踐，為經營主體提供更為明確的規則指引。
（三）構建更加規范的程序規則。兼顧完善實體規定和程序規則，進一步細化濫用市場支配地位行為執法程序，構建更為清晰、明確、全面、規范的執法流程，不斷提高反壟斷執法透明度，為嚴格規范公正文明執法提供堅實制度基礎，提高依法行政水平，更好保障行政相對人合法權益。
三、修訂過程
市場監管總局充分落實科學立法、民主立法、依法立法、開門立法要求，通過專家論證、立法調研、征求意見等多種形式深入研究、集思廣益，扎實推進修訂工作。
（一）組織開展專題研究。委托國務院反壟斷委員會專家咨詢組專家成立項目組，系統總結立法執法經驗，研究最新前沿理論和歐美實踐做法，重點圍繞修改后《反壟斷法》新增內容和執法中需解決的難點問題開展專題論證，強化修訂工作理論性和前瞻性，為修訂工作提供理論支撐。
（二）深入開展立法調研。針對《暫行規定》適用情況和修訂中涉及的實體規則與調查程序完善等問題，組織開展立法調研。通過召開會議、實地調研等多種形式，充分聽取有關方面意見建議。調研梳理歐盟、美國、德國等世界主要反壟斷司法轄區立法例和執法司法案例，分析國際競爭治理新特點、新趨勢，總結規律性認識，為修訂工作打好基礎。
（三）廣泛聽取意見建議。將征求意見貫穿于修訂工作全過程，切實提高立法質量與科學性。修訂啟動后，廣泛征求相關部門、專家學者、社會團體和研究機構意見，進一步明確修訂思路和重點內容，提升修訂工作針對性和有效性。形成修訂草案征求意見稿后，2022年6月27日至7月27日通過中國政府法制信息網、市場監管總局官方網站向社會公開征求意見，并征求國務院反壟斷委員會成員單位等相關部門、各省級市場監管部門、專家學者意見，對反饋意見進行逐條深入研究。11月至12月，先后召開立法座談會、研討會3場，進一步聽取相關部門、省級市場監管部門、社會團體、經營主體和專家學者意見建議，充分凝聚各方共識，確保《規定》內容更加科學完備。
四、具體內容
《規定》共45條，包括授權與管轄、濫用市場支配地位行為認定、調查程序、法律責任等。與《暫行規定》相比，修改30條，保留8條，新增7條，刪除1條。修訂主要涉及以下四方面：
（一）完善平臺經濟領域反壟斷制度規則。一是落實新《反壟斷法》，進一步明確相關制度在平臺經濟領域的適用規則，新增“具有市場支配地位的經營者不得利用數據和算法、技術以及平臺規則等從事濫用市場支配地位行為”規定（第二十一條）。二是根據新《反壟斷法》精神，總結執法實踐經驗，在認定平臺經濟領域經營者具有市場支配地位的考慮因素中增加“交易金額”、“交易數量”、“控制流量的能力”（第十二條）。三是針對新《反壟斷法》明確列舉的六種濫用市場支配地位行為，補充平臺經濟領域細化認定規則（第十四條至第十九條）。
（二）健全濫用市場支配地位行為認定規則。一是完善市場支配地位認定基礎，增加了界定相關市場的考慮因素（第五條）。二是總結執法實踐經驗，增加“市場集中度”作為分析相關市場競爭狀況的考慮因素（第七條）。三是與正在修訂的《禁止濫用知識產權排除、限制競爭行為規定》銜接，刪除《暫行規定》關于知識產權領域經營者市場支配地位的認定條款（原第十二條）。四是進一步完善共同市場支配地位的認定邏輯，將“經營者行為一致性”作為認定兩個以上經營者具有市場支配地位的首要條件（第十三條）。五是完善認定“不公平價格”行為的考慮因素，比較不同區域價格時，將用于比較的商品明確為“同種商品或者可比較商品”（第十四條）。六是細化通過設置限制性條件，變相拒絕與交易相對人進行交易的情形（第十六條）。七是完善認定濫用市場支配地位行為時所涉及“不公平”和“正當理由”的其他考慮因素（第二十二條）。
（三）進一步細化調查程序。一是為更好保障舉報人知情權，明確對于采用書面形式的實名舉報，反壟斷執法機構在案件調查處理完畢后，可以根據舉報人的書面請求依法向其反饋舉報處理結果（第二十五條）。二是細化濫用市場支配地位案件的立案條件，明確應當立案的情形（第二十六條）。三是充分保障當事人權益，明確反壟斷執法機構作出行政處罰決定前，應書面告知當事人，并充分聽取當事人意見（第二十九條、第三十條）。四是進一步完善行政處罰決定書的內容，并規范中止調查、終止調查和壟斷案件報告備案程序（第三十一條、第三十三條、第三十六條、第三十八條）。五是根據修改后的《反壟斷法》，新增約談制度，并作出細化規定（第三十七條）。
（四）完善法律責任。一是對照新《反壟斷法》相應調整法律責任有關規定（第四十一條）。二是明確反壟斷執法機構工作人員違法情形的處理（第四十二條）。三是新增反壟斷執法中發現公職人員涉嫌違法犯罪問題線索的行紀銜接規定（第四十三條）。
五、主要特點
《規定》主要有以下三個方面的特點：
一是全面提升平臺經濟常態化監管水平。新《反壟斷法》對“濫用市場支配地位”相關條款修改中，重點是明確反壟斷制度規則在平臺經濟領域的適用。《規定》在《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》基礎上，總結近年來反壟斷監管執法中的成熟實踐經驗做法，修訂內容全面覆蓋平臺經濟領域相關市場界定、市場支配地位認定、濫用市場支配地位行為判定、可能存在的正當理由等，通過更加完善的制度規則設置好“紅綠燈”，全面提升平臺經濟領域常態化監管水平。
二是突出穩定經營主體預期。作為《反壟斷法》的配套規章，《規定》根據《反壟斷法》的修法原則，針對反壟斷監管執法實踐發展需要，對《暫行規定》相關實體內容進行適當補充完善，進一步健全濫用市場支配地位行為認定規則，通過不斷提高反壟斷執法的延續性和可預見性，強化企業公平競爭合規意識和能力，有效引導經營者依法合規經營，從而更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的重要作用，穩定經營主體預期，提振發展信心。
三是強化嚴格規范公正文明執法。更加完備的濫用市場支配地位行為執法程序，有利于不斷提升反壟斷執法的法治化規范化水平。修訂后的《規定》將程序條款從原來的14條增加到17條，對舉報、立案、約談、行政處罰告知、中止調查、作出處理決定等反壟斷執法主要環節均進行了補充、完善和細化規定，既充分保障舉報人、當事人等行政相對人合法權益，又對反壟斷執法行為進一步規范和約束，嚴格執法責任，推動反壟斷執法更加嚴格規范公正文明。
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