《中國質(zhì)量萬里行》
劉曉毅
今年6月1日起施行的《食品安全法》是我國第一部從食品安全的高度來規(guī)范食品領(lǐng)域生產(chǎn)和執(zhí)法的國家法律。該法對食品安全監(jiān)管機構(gòu)的行政許可，對檢驗機構(gòu)、認(rèn)證機構(gòu)的法律責(zé)任都給出了具體規(guī)定，同時也進(jìn)一步明確了“企業(yè)是第一責(zé)任人”的原則。
如何強化企業(yè)的責(zé)任意識
質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理部門正應(yīng)在《食品安全法》搭建的平臺上，進(jìn)一步明確政府監(jiān)督的法律角色，促使企業(yè)強化第一責(zé)任人的意識。
一直以來監(jiān)管部門通過培訓(xùn)、宣傳等方式來督促企業(yè)強化質(zhì)量安全責(zé)任意識，但效果并不顯著，原因是企業(yè)違法成本低。
新的《食品安全法》在罰則部分增加了企業(yè)違法成本，作為生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理部門，強化企業(yè)第一責(zé)任人的意識，應(yīng)首先從食品安全市場準(zhǔn)入制度入手，嚴(yán)格落實生產(chǎn)許可證吊銷條件。
目前，食品生產(chǎn)許可證的吊銷主要依據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》及其實施辦法的規(guī)定。《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例實施辦法》第一百一十四條規(guī)定：
“取得生產(chǎn)許可證的企業(yè)有下列情形之一的，許可審批機關(guān)應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N生產(chǎn)許可：（一）未依照規(guī)定在產(chǎn)品或者包裝、說明書上標(biāo)注生產(chǎn)許可證標(biāo)志和編號，情節(jié)嚴(yán)重的；（二）出租、出借或者轉(zhuǎn)讓許可證證書、生產(chǎn)許可證標(biāo)志和編號，情節(jié)嚴(yán)重的；（三）產(chǎn)品經(jīng)國家監(jiān)督抽查或者省級監(jiān)督抽查不合格，經(jīng)整改復(fù)查仍不合格的；（四）依法應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N生產(chǎn)許可證的其他情形。”
《食品安全法》實施后，吊銷許可證的依據(jù)進(jìn)一步明確，質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)加快完善吊銷許可證的具體管理辦法，細(xì)化吊證條件并嚴(yán)格執(zhí)行，督促并監(jiān)督企業(yè)持續(xù)保障產(chǎn)品質(zhì)量安全。
其次，在準(zhǔn)入過程中進(jìn)一步完善企業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可的備案制度，特別是對新申請獲批的添加劑及其檢測方法備案。例如對食品接觸材料中的添加劑，申證企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照GB 9685-2008 《食品容器、包裝材料用添加劑使用衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》執(zhí)行。有標(biāo)準(zhǔn)檢測方法的按標(biāo)準(zhǔn)方法備案，沒有標(biāo)準(zhǔn)檢測方法的企業(yè)應(yīng)給出申明，是否添加，添加量多少，這在今后檢測方法完善后可以作為監(jiān)督判定的依據(jù)。完善備案制度，一方面可以使監(jiān)管工作處于主動，另一方面可以強化企業(yè)第一責(zé)任人的意識。
最后，還應(yīng)加強監(jiān)督抽查質(zhì)量安全指標(biāo)不合格企業(yè)的信息公布制度。目前國家及各地質(zhì)量監(jiān)督部門都會在官方網(wǎng)站上公布監(jiān)督抽查合格率及相關(guān)企業(yè)名單，但由于該類網(wǎng)站對于普通百姓來講使用普及率較低，為了督促企業(yè)增加危機意識，應(yīng)在如超市或發(fā)行量較大的報紙等媒體上公布不合格企業(yè)名單，并積極培養(yǎng)消費者的維權(quán)意識，使群眾發(fā)揮群體監(jiān)督的作用，從而促進(jìn)企業(yè)增強第一責(zé)任人意識。
怎樣完善動態(tài)準(zhǔn)入與過程監(jiān)管
在強化企業(yè)第一責(zé)任人意識的同時，質(zhì)量監(jiān)管部門也應(yīng)進(jìn)一步完善準(zhǔn)入制度，加強動態(tài)準(zhǔn)入、過程監(jiān)管，同時大力發(fā)揮市場準(zhǔn)入專業(yè)技術(shù)委員會的技術(shù)支撐作用。
兩證合一（取消生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生許可證，統(tǒng)一發(fā)生產(chǎn)許可證）后，所有食品及其相關(guān)產(chǎn)品的企業(yè)必須取得生產(chǎn)許可證方可銷售。但食品種類、工藝變化多端，因此在現(xiàn)有基礎(chǔ)上首先應(yīng)加強細(xì)則的動態(tài)性。
我們現(xiàn)行的食品、食品相關(guān)產(chǎn)品的發(fā)證主要依據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，且生產(chǎn)許可證實施細(xì)則中的內(nèi)容多為具體條款，在實際應(yīng)用中標(biāo)準(zhǔn)變更而細(xì)則未變，或由于標(biāo)準(zhǔn)缺乏導(dǎo)致產(chǎn)品發(fā)證檢驗無法擬定，最終許多產(chǎn)品未納入發(fā)證范圍。
《食品安全法》實施后，建議將生產(chǎn)許可的檢驗項目設(shè)為動態(tài)，具體到細(xì)則中的相關(guān)檢驗項目在給出現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)強制檢驗項要求后，同時提出“當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變更時細(xì)則同時自動變更的要求”。這樣，在食品安全標(biāo)準(zhǔn)逐漸整合的過程中，才不會對生產(chǎn)許可的工作造成被動性。同樣地，由于檢測方法不斷完善，發(fā)證檢驗項目可能會越來越多從而導(dǎo)致其他相關(guān)問題。就這一點個人建議可采用隨機選定一定比例檢驗項目的方法執(zhí)行，一方面以示公正，另一方面在檢測量、檢測時間等相關(guān)問題上使各申證企業(yè)盡可能地保持一致。
其次，加強許可證的過程監(jiān)管。發(fā)證檢驗項目、監(jiān)督檢驗項目以及出廠檢驗項目的具體列出，制約了監(jiān)管及生產(chǎn)許可的權(quán)威性。為適應(yīng)《食品安全法》的新要求，在現(xiàn)有監(jiān)督檢查基礎(chǔ)上，應(yīng)參考借鑒日本進(jìn)口食品檢疫制度的形式，引入“命令檢查”的概念，并在過程監(jiān)管中嚴(yán)格落實。
日本檢驗檢疫制度主要有兩種形式，監(jiān)控檢查和命令檢查。“監(jiān)控檢查”主要是根據(jù)年度計劃實施，抽查率一般為10%左右，費用由國家承擔(dān)（類似我們的“監(jiān)督檢查”）；而“命令檢查”主要是針對在監(jiān)控檢查中出現(xiàn)兩次違反食品法規(guī)的事例，則該產(chǎn)品進(jìn)入命令檢查階段，產(chǎn)品檢查率達(dá)100%，命令檢查的費用由企業(yè)承擔(dān)。
雖然《食品安全法》明確要求“抽樣檢驗應(yīng)當(dāng)購買抽取的樣品，不收取檢驗費和其他任何費用”，但對于抽檢不合格的企業(yè)在吊銷許可證之前，僅通過罰款或由國家買單增加抽檢頻次也不符合公平性原則。即納稅人對抽檢不合格的企業(yè)產(chǎn)品多次繳納抽檢費用，同時還承擔(dān)安全風(fēng)險。因此，個人認(rèn)為應(yīng)引進(jìn)命令檢查的方式作為監(jiān)督抽查的有益補充，以增加企業(yè)的違法成本，有利于保持企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量的穩(wěn)定性。
當(dāng)然，要實現(xiàn)動態(tài)準(zhǔn)入、過程監(jiān)管，還需要大力發(fā)揮相關(guān)市場準(zhǔn)入專業(yè)技術(shù)委員會的作用。現(xiàn)有市場準(zhǔn)入專業(yè)技術(shù)委員會主要在國家質(zhì)檢總局食品司的領(lǐng)導(dǎo)和授權(quán)下，規(guī)劃和制定本專業(yè)食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入實施細(xì)則，但其調(diào)研性工作內(nèi)容較多，在新法的要求下，應(yīng)密切結(jié)合準(zhǔn)入具體工作，及時根據(jù)現(xiàn)行有效的標(biāo)準(zhǔn)及新產(chǎn)品的情況動態(tài)設(shè)定發(fā)證檢驗的項目，并定期提供監(jiān)督檢驗項目計劃。這需要專業(yè)技術(shù)委員會在提供強有力的技術(shù)支持同時承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
綜上，通過進(jìn)一步發(fā)揮市場準(zhǔn)入專業(yè)技術(shù)委員會的技術(shù)支撐作用，落實《食品安全法》在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的新要求，完善食品生產(chǎn)許可制度的過程監(jiān)管，強化企業(yè)第一責(zé)任人的意識，明確政府的監(jiān)管角色，才能真正做到動態(tài)監(jiān)管，實現(xiàn)可持續(xù)的質(zhì)量管理理念。
