打開(kāi)后備箱避免被拍車(chē)牌的出租車(chē)
【俠客島按】
“在北京南站和朋友道別，他轉(zhuǎn)身去打車(chē)，我到了天津東站發(fā)消息報(bào)平安，他還在排隊(duì)……”
這不是段子，這是中國(guó)交通報(bào)最真切的吐槽。關(guān)注此事的島友一定知道，這篇報(bào)道幾乎每年都會(huì)被拿出來(lái)發(fā)酵一番(上一次是2017年11月)，而關(guān)于北京南站變成“北京難站”的梗也是經(jīng)久不衰。
為何這樣?亂象背后藏著怎樣的頑疾?今天我們請(qǐng)到了長(zhǎng)期研究基層治理的武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系研究員呂德文，由他為各位島友撰文解讀。
一到深夜出租車(chē)就變成黑車(chē)，25公里路程叫價(jià)300元;凌晨時(shí)間，15分鐘內(nèi)，車(chē)站共調(diào)度發(fā)車(chē)22輛，僅有30余名乘客離開(kāi);候車(chē)廳到處都是商鋪，涉層層轉(zhuǎn)租，擠占候車(chē)空間……可以說(shuō)，北京各大火車(chē)站管理水平比較差，對(duì)于常年來(lái)往于全國(guó)各大城市的旅客而言，早是共識(shí)了。
很多評(píng)論說(shuō)，“北京難站”現(xiàn)象與首都形象不符，與國(guó)際大都市的形象也相差甚遠(yuǎn)。但作為專攻基層治理研究的學(xué)者，筆者覺(jué)得這個(gè)評(píng)價(jià)也許還是客氣了一點(diǎn)。一句話概括：城市治理粗糙。
值得一提的是，這還不是國(guó)際比較的結(jié)果，而是和中國(guó)東部、南方，乃至于諸多中西部城市比較得出的直觀結(jié)論。
治理不精
交通擁堵、黑車(chē)泛濫、秩序失控、服務(wù)缺位……“北京難站”現(xiàn)象是一個(gè)城市問(wèn)題綜合癥，更進(jìn)一步說(shuō)，就是治理失效。
總體來(lái)說(shuō)，火車(chē)站比較“亂”是各個(gè)城市的痼疾，有治理難度，人們體驗(yàn)差一些，也很常見(jiàn)。但北京南站作為一個(gè)設(shè)施相當(dāng)不錯(cuò)的新火車(chē)站，體驗(yàn)卻這么差，也實(shí)屬少見(jiàn)。
更何況，“北京難站”的問(wèn)題已存續(xù)多年，但這么多年仍無(wú)根治效果，也值得深思。難怪，有網(wǎng)友發(fā)帖稱“干脆請(qǐng)上海虹橋站接管北京南站吧”。此話自然是調(diào)侃，不過(guò)就事論事，北京“難站”現(xiàn)象的確體現(xiàn)了首都治理粗糙化的特征，主要有三點(diǎn)。
一是城市痼疾多而普遍。北京南站的問(wèn)題很典型，但并不特殊;北京站、北京西站也存在此類問(wèn)題。排隊(duì)長(zhǎng)、商業(yè)化過(guò)重等，還可以說(shuō)是火車(chē)站自身的問(wèn)題;但交通擁堵、黑車(chē)泛濫、部分區(qū)域管控失效等，則無(wú)疑屬于城市整體治理的問(wèn)題。
其實(shí)，近些年來(lái)，媒體曾經(jīng)曝光過(guò)的北京城市亂象不少：一些偏遠(yuǎn)地區(qū)因通勤不方便，黑車(chē)“正規(guī)化”運(yùn)營(yíng);一些核心地區(qū)成規(guī)模占道經(jīng)營(yíng)，卻發(fā)現(xiàn)有團(tuán)伙在控制;一些城郊村違建現(xiàn)象嚴(yán)重，管理者卻“無(wú)可奈何”。
二是行政惰性強(qiáng)。但凡是痼疾，大多都是存續(xù)多年而未解決的問(wèn)題，這與行政惰性則密切相關(guān)。所謂行政惰性，是指行政系統(tǒng)習(xí)慣于按部就班，對(duì)外界事物的變化缺乏敏感性，不愿意積極主動(dòng)作為，即便因?yàn)榉N種原因而被迫應(yīng)對(duì)，也慣于用常規(guī)方法去應(yīng)對(duì)——哪怕這個(gè)方法經(jīng)常被證明是無(wú)效的。
以上羅列的各個(gè)問(wèn)題基本都如此。北京“難站”現(xiàn)象被曝光過(guò)多次，但每次都是按“常規(guī)”整改，比如交通部門(mén)對(duì)周?chē)慕煌ㄖ刃蜃鲆恍┱{(diào)整，火車(chē)站管委會(huì)臨時(shí)加強(qiáng)一下力量，勸導(dǎo)一番。過(guò)后反復(fù)如初。
再如違建、黑車(chē)等問(wèn)題，主管部門(mén)常以執(zhí)法力量不足等各種理由“搪塞”，一旦輿論倒逼，也還是“常規(guī)”程序整頓那一套，政府部門(mén)幾乎沒(méi)有自我變革的動(dòng)力。實(shí)在不行了，也僅僅是通過(guò)增加行政力量，而非依靠政府變革提高行政效率來(lái)解決問(wèn)題。
據(jù)筆者實(shí)地調(diào)研，北京市一些地方政府和部門(mén)聘用的協(xié)管人員，以及通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)雇傭的行政輔助人員，數(shù)量遠(yuǎn)超正式行政人員。然而隊(duì)伍膨脹的同時(shí)，治理效果并未增強(qiáng)。
三是治理方法簡(jiǎn)單而難持續(xù)。在南站變“難站”問(wèn)題的治理上，相關(guān)部門(mén)采取的方法基本都比較簡(jiǎn)單。
看新聞可知，昨日，市交通委、北京鐵路局、豐臺(tái)區(qū)政府、北京南站管委會(huì)等多部門(mén)迅速行動(dòng)，在北京南站召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，研究運(yùn)輸保障、交通秩序治理和服務(wù)提升等措施。這種輿論和政務(wù)互動(dòng)的速度，實(shí)話說(shuō)還是不錯(cuò)的。
但話又說(shuō)回來(lái)，作為臨時(shí)性地回應(yīng)輿論監(jiān)督，短時(shí)間內(nèi)控制問(wèn)題的措施，這種偏運(yùn)動(dòng)式治理的做法并無(wú)不可;“風(fēng)聲”過(guò)后，“難站”現(xiàn)象是否還會(huì)反復(fù)，有待觀察。畢竟，“常規(guī)”地看，各部門(mén)和地方政府的注意力，不可能總是集中在北京南站。一旦注意力轉(zhuǎn)移，臨時(shí)調(diào)配的行政力量也將分散。
從根本上說(shuō)，治理不夠精細(xì)，不僅體現(xiàn)在方法簡(jiǎn)單，還在于制度建設(shè)不健全，導(dǎo)致簡(jiǎn)單方法不可持續(xù)。當(dāng)然，因?yàn)榉椒ㄟ^(guò)于簡(jiǎn)單而出現(xiàn)的過(guò)度治理，使其與以人為本理念背道而馳的現(xiàn)象，也是常有的事。
概言之，首都治理之粗糙、不精細(xì)，是多個(gè)矛盾的集中概括。一方面，城市痼疾多而普遍，人們的城市體驗(yàn)比較差;另一方面，管理部門(mén)要么對(duì)這些問(wèn)題熟視無(wú)睹，要么采取簡(jiǎn)單而難以持續(xù)的運(yùn)動(dòng)式治理方法，同樣制造出不適感。
究其原因，很可能是城市治理過(guò)于僵化的緣故，已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代城市治理的要求。
城市變革
其實(shí)，北京南站的治理，乃至其他城市痼疾的治理，并非無(wú)解。今年7月份，筆者及團(tuán)隊(duì)剛結(jié)束在北京平谷20天的田野調(diào)研，其被稱作“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的經(jīng)驗(yàn)，或許就值得首都治理痼疾借鑒。
所謂“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”，就是說(shuō)，街鄉(xiāng)一旦發(fā)現(xiàn)什么問(wèn)題，只要“吹聲哨”，就能喚來(lái)各個(gè)委辦局，集中前來(lái)“會(huì)診”。之所以說(shuō)它具有參考意義，是因?yàn)樗N(yùn)含了解決城市痼疾的多個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：
首先是屬地管理。近些年來(lái)城市治理中的“條條專政”現(xiàn)象越來(lái)越明顯，大量的治理權(quán)(主要體現(xiàn)為執(zhí)法權(quán))掌握在部門(mén)手中。誠(chéng)然，這對(duì)提高城市治理的專業(yè)化水平、避免地方政府濫權(quán)，起到了非常關(guān)鍵的作用，但它也造成了執(zhí)法權(quán)分散，地方政府的管轄權(quán)無(wú)法得到完整實(shí)現(xiàn)。
最典型的是，地方政府往往面臨權(quán)責(zé)不對(duì)等的困境，在承擔(dān)屬地責(zé)任的同時(shí)，在諸多治理領(lǐng)域缺乏治理權(quán)。
“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”則能比較好地解決這個(gè)問(wèn)題。因?yàn)檫@本質(zhì)上是賦予屬地政府召集權(quán)和考核權(quán)，讓屬地政府能夠即時(shí)召集上級(jí)執(zhí)法部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法。
反觀北京南站采取的臨時(shí)性措施，無(wú)論是執(zhí)法部門(mén)加大違法打擊力度，對(duì)南站周邊道路實(shí)施長(zhǎng)時(shí)間、多點(diǎn)位、全模式的聯(lián)合執(zhí)法，都屬于市政府協(xié)調(diào)、而非車(chē)站管委會(huì)(屬地管理部門(mén))召集的結(jié)果。
這就意味著，聯(lián)合執(zhí)法哪怕是長(zhǎng)時(shí)間的，也必定是臨時(shí)性的舉措。其結(jié)果很有可能是見(jiàn)好就收、反復(fù)如初。而如果真正賦予屬地部門(mén)召集權(quán)，則可以根據(jù)實(shí)際情況隨時(shí)解決治理需求。
其次是源頭治理。“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的前提是對(duì)城市痼疾進(jìn)行全方位的“清理”，地方政府需積極主動(dòng)地梳理出轄區(qū)各個(gè)治理問(wèn)題，對(duì)問(wèn)題點(diǎn)的分布、表現(xiàn)、類型、原因等進(jìn)行梳理，形成問(wèn)題清單。在此基礎(chǔ)上，才可能有針對(duì)性地梳理政府部門(mén)的權(quán)責(zé)清單，將各部門(mén)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)到需治理的問(wèn)題中去。
說(shuō)白了，這是兩種思路：一種是日常主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、尋找解決方法;一種則是平時(shí)相安無(wú)事，等待危機(jī)倒逼。
思路轉(zhuǎn)換
火車(chē)站治理之所以是城市綜合癥，有其客觀原因。因人流量大、設(shè)計(jì)部門(mén)多，導(dǎo)致其灰色利益空間比較大，治理難度也就比較大。
但平心而論，火車(chē)站收納的各類問(wèn)題，如黑車(chē)、出租車(chē)議價(jià)、交通擁堵等，幾乎都有相關(guān)治理措施和主管部門(mén)，但為什么還解決不好呢?
關(guān)鍵原因在于，主管部門(mén)并不能完全解決任何一個(gè)問(wèn)題，而需要部門(mén)配合。但實(shí)際操作中，非主管部門(mén)如無(wú)上級(jí)協(xié)調(diào)，很容易推諉。
但如果能夠換一個(gè)思路，通過(guò)問(wèn)題清單和權(quán)力清單的設(shè)置，明確非主管部門(mén)也對(duì)城市痼疾負(fù)有治理責(zé)任，并賦予屬地部門(mén)召集權(quán)，就有可能從問(wèn)題的源頭(而非行政邏輯)解決城市痼疾。
最后，是系統(tǒng)治理。首都城市治理中的諸多問(wèn)題，不在于城市治理體系不科學(xué)，而在于體系運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制有問(wèn)題。以平谷區(qū)為例，“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”看似是一個(gè)極小的改革，卻基本上解決了其延續(xù)多年而無(wú)解的盜挖金礦、砂石盜采等問(wèn)題，不能不說(shuō)是系統(tǒng)治理的成功。
其核心是，在保持原有的城市治理體系、不增加行政人員的情況下，通過(guò)合理調(diào)整條塊關(guān)系、科學(xué)調(diào)配人員，實(shí)現(xiàn)城市痼疾的源頭治理。
相較于此，火車(chē)站管理體制復(fù)雜、牽扯部門(mén)多、職權(quán)分散，人員復(fù)雜、問(wèn)題多樣、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)高，相對(duì)于普通的城市治理，更需要提高系統(tǒng)治理水平。
可見(jiàn)，欲解決首都城市治理粗糙的問(wèn)題，亟需一場(chǎng)城市變革。這個(gè)變革，首先是城市治理理念的變革。“讓城市生活更美好”，不僅僅要讓城市成為增長(zhǎng)機(jī)器，更要讓城市成為美好生活的棲息地。
當(dāng)前，不少城市為了提高治理水平，積極推進(jìn)放管服改革，敢于通過(guò)治庸問(wèn)責(zé)、“最多跑一次”等對(duì)行政體系進(jìn)行自我改造。這對(duì)于北京南站的治理，無(wú)疑具有很強(qiáng)的啟發(fā)意義。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，北京行政系統(tǒng)還相對(duì)比較保守，對(duì)市民需求的回應(yīng)能力也比較差，很多市政服務(wù)都落后于市民需求。
毋庸諱言，首都社會(huì)治理積累了大量的問(wèn)題，這些問(wèn)題通過(guò)不斷輸入治理資源、不斷膨脹行政機(jī)構(gòu)，暫時(shí)得以捂著、蓋著，但期待積攢不爆，不是長(zhǎng)久之計(jì)。欲從根本上解決這些問(wèn)題，絕不是簡(jiǎn)單地增加行政資源，而是要科學(xué)設(shè)計(jì)城市治理體系，提高治理能力，以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的需求。
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