中國質量萬里行

　　文/李長庚 本刊記者 江岱

　　我國是世界上少數實行鹽業專營體制的國家。近年來，隨著鹽業工業的發展，專營體制逐漸暴露出一些弊端。為此，市場化改革的努力從未停止。但受到多方利益糾葛的影響，至今未見成效。
　　近日，衛生部公布《食用鹽碘含量（征求意見稿）》，擬將食鹽中碘含量上限降低，從每千克20毫克至每千克60毫克的食鹽碘強化量，修改為每千克20毫克至每千克30毫克。這也是官方首次承認碘過量對人體有潛在危害。
　　“碘到為止”風波起
　　“食鹽碘含量水平要減半了，但除了加碘鹽外，市場上是否能同時提供不加碘的食鹽呢？”日前，對于衛生部發布了《食用鹽碘含量》征求意見稿，一些醫學專家和普通市民提出了上述質疑。
　　為此，中國質量萬里行記者走訪了福建省福州市的幾大超市和一些中小型超市以及部分農貿市場，然而鮮見無碘鹽和自然鹽的身影。在超市的貨架上，大都擺放著福建原鹽、健康平衡鹽、加碘低鈉鹽等近10個品牌的加碘鹽，價格在每450克1.4元—3.8元不等。
　　引起記者注意的是，較之前出售的1 元一袋（400g）的晶華牌自然鹽，福建省鹽業公司新推出的福建原鹽價格高達2元一袋（454g），價格整整翻了一倍，但是大多數消費者不知福建原鹽與晶華牌自然鹽之間到底有何區別？而福建省鹽業公司稱福建原鹽為適應部分高端用戶需求而生，但“高端”在何處，其未給出解釋。有意思的是，記者走訪了福州市幾家大型超市，僅發現福建原鹽在售而未見到晶華牌自然鹽，很多自然鹽的老用戶不得不去買價格更高的福建原鹽。在農貿市場上，鹽商更是對無碘鹽一問三不知。
　　業內人士告訴記者，福建原鹽是福建省鹽業公司根據國家政策推出的綠色高端鹽，主要銷往上海和出口日本。為進一步拓展市場，福建省鹽業公司開始將福建原鹽投入福建市場，然而因宣傳較少，導致消費者對福建原鹽認知不足。其實，福建原鹽與晶華牌自然鹽的最大區別在于福建原鹽在制鹽過程中采取了特殊工藝。當記者就該“特殊工藝”咨詢福建省鹽業公司時，得到的卻是含糊不清、七拼八湊的說辭。
　　不僅僅是在福建碘鹽的知情權上，對于碘鹽和無碘鹽如何“碘到為止”地選擇上，有學者質疑：“對于平時并不缺碘的地區，尤其是沿海地區海產品攝入量較大的人群，是否仍要‘一刀切’地食用加碘鹽呢？”還有的市民如此打比方，“一家三口中，如果有一個人生病了，難道就要全家人都一起跟著吃藥嗎？”更有醫生表示，“現在因缺碘而導致疾病的患者并不多，反而是需要限制碘攝入量的病人增多了……”不少專家學者仍紛紛呼吁：碘鹽的選擇權應該還給公眾！
　　補碘與否誰說了算
　　我國自1994年10月開始實行食鹽加碘，其直接目的之一，就是通過食鹽強制加碘，解決當時全國普遍存在的缺碘問題。然而時過境遷，當初原本要求的“區別對待”，在實際操作中卻幾乎“一刀切”，以至于坊間對“碘過量”的擔憂與日俱增。
　　1994年8月國務院頒布的《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》第十四條規定：省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門負責劃定碘缺乏地區范圍，經本級人民政府批準后，報國務院衛生行政部門、國務院鹽業主管機構備案。第十五條規定：國家優先保證缺碘地區居民的碘鹽供應；除高碘地區外，逐步實施向全民供應碘鹽。
　　顯然，《條例》并沒有一刀切地要求全民吃加碘鹽，而是“除高碘地區外”，并要求各省級衛生行政部門劃定缺碘地區，報衛生部和國務院鹽業主管機構備案。我們不知各省衛生廳是如何履行這一職責的，但一個被廣為引用的數據是：中國食用碘鹽覆蓋率已經達到了96.9%，說全民吃加碘鹽，并不為過。那么，一刀切的碘鹽供應政策是如何形成的？是衛生部門失職，還是鹽業部門瀆職？2005年，河南省衛生部門將商丘市列為高碘地區，要求鹽業公司“停止供應碘鹽”，但鹽業公司未予理睬。這可能是個案，也可能是普遍現象。但不管怎么說，今天老百姓面臨的殘酷現實是，沒有人提醒自己要去查尿碘，即使知道了自己尿碘偏高也買不到無碘鹽，除非找醫生開證明專程去鹽業公司專賣點購買或者托出國的朋友捎帶。
　　2009年，衛生部調查上海、遼寧、浙江、福建四個沿海省份居民碘營養狀況，遼寧、浙江、福建成人尿碘中位數低于100微克/升的占17.3%，而高于300微克的占25.6%。根據世界衛生組織的評價標準，兒童和成人尿碘中位數低于100微克/升為碘攝入量“不足”，300微克以上為“過量”（存在健康風險）。也就是說，這幾省超過四分之一的居民處于碘攝入量過高，已經在承受著由此帶來的健康風險。在如此不均的人群分布、如此突出的個體差異之下，全民加碘、不給居民食鹽選擇權的政策，其科學性何在？強迫高碘人群吃加碘食鹽，與害命何異？
　　讓我們將視線轉向醫療和教育水平更發達的歐洲。歐洲現在是世界碘缺乏病最重的地區，據2009年底的統計數據，有52%的人口碘缺乏。但歐洲卻只有28%的國家采取了碘鹽措施，而所謂碘鹽措施也只是推行碘鹽，多數國家讓民眾自愿選擇，強制實行全民食用碘鹽的國家很少。
　　中國碘與甲狀腺疾病研究領域的學術權威、中國醫科大學滕衛平教授認為，人為地改變一種生態環境，要持謹慎態度。他猜測，醫療、教育水平如此之高的歐洲各國可能是在觀察全民強制食用加碘鹽的后果，中國可能就是他們的觀察對象之一。滕衛平認為：“全民食鹽加碘政策的缺陷是均一化和簡單化。13億人口，960萬平方公里的大國，自然環境千差萬別，怎么能都吃同一個標準的碘鹽呢？”
　　關于沿海地區居民是否存在碘攝入過量問題和是否該根據個體差異實行個性化，福建省衛生廳一位工作人員告訴記者：除高水碘地區外，絕大多數地區居民的碘營養狀況處于適宜和安全水平，沿海地區也不例外；居民碘缺乏的健康風險大于碘過量的健康風險。然而，部分專家認為：“我們的碘鹽供應不應‘一刀切’，應該根據個體差異實行個性化！不要說全國有2%的人有甲狀腺疾病，即使只有1%，我們也要對他們負責！”“公共政策的制定必須要講科學，有前瞻眼光。搞‘一刀切’，勢必會造成人民群眾不滿意。”
　　“我們為什么就不能把知情權和選擇權，一并還給公眾呢？”北京天則經濟研究所研究員姚中秋呼吁。在他看來，“一刀切”確實能滿足一部分人群的補碘需求，更可有效預防諸如“大脖子病”，但卻給另一部分人群帶來了副作用。“所以，如果能把碘缺乏、碘過量兩者的弊端及時告知老百姓，同時把選擇食用加碘鹽抑或非加碘鹽的權利，交還到公眾自己手中，而不是像目前那樣只提供加碘鹽，非加碘鹽‘一袋難求’，也許才是一種科學的態度。”
　　鹽業專營體制是病根
　　食鹽強制加碘政策的初衷本是為了呵護民眾健康，如今卻反被指為“有害”，這樣的結局或許是決策部門始料不及的。究其根源，恰恰是行政力量對鹽業市場的過度介入，屏蔽了市場機制的調節功能，才導致鹽業供給方得以憑借行政壟斷攫取暴利，卻將社會責任拋卻腦后。就此而言，平息“碘鹽風波”的關鍵在于打破鹽業市場的壟斷機制，厘清政府與市場的職責邊界。
　　食鹽關乎民生，堪為行政監管之重，行政統管的思維由來已久，有利也有弊。早在春秋時期管仲在齊國為相時，就曾大力推行“官山海”政策，規定鹽資源屬國家所有，強調國家對食鹽的生產買賣加以管理，是為中國鹽政之始。時至今日，雖然市場經濟已深入人心，但鹽業管理仍然延續了傳統思路，可謂是一塊保留著計劃經濟烙印的“自留地”。
　　2006年，一份針對山東省鹽業系統的審計報告指出，現行食鹽專營制度是通過行政權力排除市場競爭，這一制度破壞了市場經濟的原則，讓鹽業公司缺乏市場壓力，缺乏變革生產方式的動力，導致資源配置效率低下。同時，政企不分致使監管乏力、腐敗滋生，“買官賣官”現象時有發生。2007年浙江鹽業系統出現了建國以來最大腐敗案，涉及10個縣市，其中杭州市鹽務局領導班子全軍覆沒；2008年，廣東鹽業總公司也出現腐敗窩案。
　　福建省一位從業20多年的縣級鹽務部門領導人透露，鹽務局和鹽業公司是“兩塊牌子，一套人馬”，鹽務局局長就是鹽業公司總經理。由于實行“統購統銷”模式，食鹽生產廠竭盡全力博得鹽業公司的“垂青”，而對市場動態和研發投入則疏于關心，致使食鹽領域很容易成為尋租腐敗的重災區。
　　此外，據統計，2008年全國鹽產品消費量5800萬噸，其中食鹽只有800萬噸，“兩堿”用鹽4000萬噸，“兩堿”以外用工業鹽1000萬噸。由于壟斷使“兩堿”以外工業鹽價格高于“兩堿”用工業鹽2-3倍，若徹底放開，可為工業鹽下游產業降低近十億元的成本。
　　無數事實證明，壟斷行業的改革滯后，不但會造成市場的不公平競爭，影響政策的公平正義，也會造成行業收入分配的巨大差距，侵害民眾的福祉，扯經濟發展的“后腿”。而在中國眾多壟斷行業中，食鹽體制的改革并不復雜，也是最沒有風險、改革設計方案技術含量最低的。然而自2001年始，我國鹽業改革啟動近十年，為何食鹽專營體制以及由此造成的鹽業壟斷一直打破不了？根本的原因就在于，鹽業公司在維護食鹽安全和防治碘缺乏病的公共利益的外衣下，形成了一個專屬于自己的既得利益，他們用計劃管理方式和市場壟斷使食鹽行業死水一潭，盡管生產企業民怨沸騰，但在計劃大棒的高壓下噤若寒蟬，不敢也沒有渠道反映自己的訴求，專營于是成了專政。對于鹽業體制改革的呼聲，中國鹽業總公司表示強烈反對，其意見是“待時機成熟再全面放開”，而中國鹽業協會則希望有3年的過渡期。在這些冠冕堂皇的理由背后，實際上是巨大的獲利空間的誘惑。
　　據福建省鹽業公司提供的數據顯示：福建省市場主銷加碘小包裝自然鹽加工出廠價為1336.79元／噸，每噸自然鹽的平均運費為150元／噸，福建省鹽業公司銷售批發價為2192.98元／噸，扣除增值稅252.29元／噸和其它儲運、管理等費用，福建省鹽業公司銷售利潤所剩無幾。如此高的暴利行業到了福建省卻“水土不服”，竟成無利可圖行業，而福建省鹽業公司如何維持“一大家子”的生計就不得而知了。
　　可見，只要有壟斷存在的地方，壟斷者是不會自行放棄壟斷的。在當前鹽業壟斷供給的環境下探討碘鹽制度改進，無異于隔靴搔癢。
　　專家建議，政府應當正視監管職責并著手弱化鹽業供應商的壟斷地位，放手市場機制發揮調控作用。可采取手段包括：設計招標等鹽業入市方式，改變各地鹽業局“一言堂”局面，弱化特權將有效地阻斷腐敗源頭；擴容鹽業供給企業規模，讓競爭倒逼企業建立服務市場的理念，還利于民；加強市場監管力度，制定專門法律法規來規范主管部門的職責和權限，將食鹽的生產、流通和消費環節的監管分別由質監、工商和食品藥品管理部門負責，建立統籌協調的工作機制；此外，還應加大輿論監督和宣傳力度，在鹽業市場上形成“以質取勝”的氛圍。

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　　科學使用碘鹽
　　碘鹽可有效地預防碘缺乏病。我們要科學地食用碘鹽，以提高碘的利用率。首先，食用碘鹽貴在堅持。人體補碘是一個長期性、日常性和生活化的過程，正常人應經常食用碘鹽，最好是天天食用。
　　其次，碘鹽儲存方法要適當。碘鹽應貯存于玻璃或陶瓷罐中，加蓋密封放置于低溫陰涼處。同時，碘鹽不宜久存，要隨食隨買為宜。以前的含碘鹽是在食鹽中摻入碘化鉀制成，但由于碘化鉀在空氣中易被氧化，會造成碘流失，且價格較貴，故我國從1989年起規定食鹽中不加碘化鉀，改加碘酸鉀。碘酸鉀是一種較強的氧化劑，在空氣中或遇光都是不會被氧化的；而且碘酸鉀是離子晶體，沸點高，不具揮發性，所以炒菜時不必強調在出鍋前或食用時才加鹽。一些科普文章中強調碘鹽要避光保存，烹飪加碘鹽忌早宜遲等，實際上是指的碘化鉀來說的，對于碘酸鉀不存在這些情況。碘鹽雖然在空氣中不會被氧化，但為防止被還原，也要注意以密封保存為好。(敏敏)