防于前 治于后

——國外滑坡災害管理給我們的啟示

    □ 錢 程

    1月11日，云南省昭通市鎮雄縣果珠鄉高坡村趙家溝村民小組發生一起特大山體滑坡事故，致使16戶群眾不同程度受災。其實山體滑坡事件在世界各國都時有發生，自上世紀80年代末，隨著聯合國“國際減輕自然災害10年（INDR）”計劃的啟動，包括滑坡在內的自然災害引起了國際社會的空前重視。

    美國應對地質災害的主要戰略就是預防，下大力氣研究與地質災害有關的一系列基礎理論問題和社會行為。

    為提高國家預測滑坡災害的能力，美國地質調查局在了解滑坡災害過程、臨界值和誘發因素以及預測滑坡災害性等現狀的基礎上，制定了全國研究議程和多年實施計劃。該局還建立了地面變形和邊坡破壞的先進實際科學模型，用來預測全國滑坡災害。

    為了顯示各類滑坡災害在多發區空間和時間上互有影響的變化，該局還開發了滑坡動力學預測系統。可以說，美國是在利用最先進的研究成果和遠程通訊技術實時監測可能造成潛在的實質性活滑坡。

    據悉，為應對滑坡災害中的許多不確定性，美國地質調查局正在研制利用概率法（可能性法）對滑坡災害進行填圖和評估。同時，該局還用可供規劃和決策用的比例尺圈定滑坡敏感區和不同類型的滑坡災害，編制全國已知和其他地面破壞災害盤查目錄。這些圖件內容詳細，足以支持各地的減災活動。

    美國地質調查局還積極實施國家滑坡災害減災戰略任務基金，在擴大研究計劃的同時，不斷補充基金。據估算，一般補充基金需要新增資金2000萬美元。

    法國政府于1995年2月2日頒布了《風險預防規劃》。自此，法國政府形成了自然災害管理的土地危險性區劃方法。以“預防為主”的思想為指導，政府實行分散式管理，在山地地貌恢復局的指導下，責成市鎮議會關注城市發展和安全。

    法國自然災害風險管理體系由3方面構成：一是風險預防方面，由生態與可持續發展部負責制定風險預防規劃；二是公眾安全方面，由國家緊急事務辦公室負責災后救援工作；三是災害損失補償方面，財政部與商業部起主要作用，只對投保的財產進行補償。

    風險預防規劃是法國自然災害風險管理的重要組成部分。它將土地利用、人文信息和重大災害事件的補償活動結合起來。目的是通過規劃手段，降低自然災害造成的損失。法國風險預防規劃的目標是劃定一定區域風險級別，給予無風險區優先發展權或對有風險地區提出城鎮規劃、建設和管理方面的建議和指導。目前，法國已經初步建立起自然災害風險預防（包括準備預防信息和保險補償）的綜合管理和立法框架并從中受益。風險預防規劃是在城市規劃管理中必須要考慮的，是《城市規劃法》的要求。

    在意大利，一直以來滑坡總是土地管理者關注的主要問題，很早就建立了土木工程部隊，開始滑坡研究，并頒布了一系列法律，投入了大量資金進行滑坡管理。

    因為意大利南部坎帕尼亞地區發生大規模災難性泥石流事件促使意大利政府頒布了180號法令。該法令要求在全國開展滑坡災害風險區劃。該法要求水利部利用簡單快速的程序2年內在全國領土上完成1∶25000的滑坡災害風險填圖和區劃工作。隨后，又頒布了267/1998法，以管理可能存在安全問題或功能損害的較高風險區域。

    在法律的壓力下，全國各盆地管理局普遍開展了滑坡危險性評價，但總的來說風險評價是初步的。

    意大利的滑坡災害風險區劃的啟示是，國家公共資助應該是長期的（至少10年），而不是它180號法令規定的兩年。滑坡災害研究是一項長期任務，而不能一蹴而就，應加強基礎研究，而不能只注重應用。盡管意大利的滑坡災害風險區劃計劃實施存在上述許多不足，但重要意義在于，它在世界上首次以法律的形式，確定了滑坡災害風險土地區劃的法律地位。重要的是行動起來了，而不是停留在研究階段和口號上，這種國家政治傾向必將使滑坡災害管理水平不斷朝著改進的方向邁進。

    《中國質量報》